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法律硕士论文:土地发展权征收补偿研究

添加时间:2018-01-01 16:09:54   浏览:次   作者: www.dxlwwang.com
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引 言

 
土地的价值因利用方式的不同存在差异。随着城镇化进程的加快,各地拆迁工作也在有序开展,但土地因征收而导致的社会问题却未有减弱趋势,探究其根源,在于利益分配引发的矛盾。土地性质的转变尤其以农用地转为国有建设用地,使得土地价值大幅提升,在土地价值升值的背后是利益归属的问题。土地发展权的立法起源于英国,在 1947 颁布的《城乡规划法》中规定:“土地发展权属于国家所有,土地所有者想要变更土地用途必须向国家申请许可。”美国土地发展权征购与转移制度、法国的上限密度制度,都阐释了土地发展权的重要作用,而我国对土地发展权的研究起步较晚、学界也未达成共识,但这并不说明土地发展权在我国二元体制下无适用的余地,相反,在我国的许多征收补偿实践中却存在土地发展权征收补偿的缩影。同时,由于我国目前立法对土地被征收人的私利保护程度远远不足,使得利益分配引发的矛盾成为最核心的问题。对于如何解决这一问题,需要引入土地发展权这一概念。因为引入土地发展权,可以对土地征收增益的分配进行适当的调节,不至于一边倒的使增益仅归于政府,而使得土地权利人的损失无法得到有效救济。引入这一概念的目的在于补偿,而关于如何进行补偿是本文要着重研究的问题,尽管我国目前对土地发展权的研究仍处在探索阶段,但此制度早在多年前已为世界各国所取,其通过制定土地发展权不仅很好的解决了土地再发展的问题,对于保护耕地、生态环境、调节社会关系等都起到了重要的作用。可以预见的是,土地发展权的研究在我国已不再局限于理论层面,在实践中,一些类似土地发展权征收补偿的事例,也很好的验证了其在我国有适用的余地,能够为当下的土地征收问题提供有益经验。同时,对土地发展权的征收进行“有效补偿”很好的化解了社会内部的纠纷,为私利的救济提供了更多的途径,使得利益天平变得均衡。
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第一章 土地发展权
 
国家因公共利益的需要,通过征收,将土地所有权配置给国家的行为被称为土地征收。房屋征收是指对房屋的所有权和土地使用权征收的行为。不论哪种征收行为都是国家公权对私权的干预,征收人应当对被征收人进行补偿。但是,不论是国有土地还是集体所有土地,在没有被国家征收之前只有静态价值,其动态价值在征收补偿的过程中并没有体现出来,而这实际上是一个土地发展权补偿问题。因此,为了解决被征收土地动态价值的补偿问题,引入土地发展权这一概念。通过研究土地发展权征收补偿,能够为征收中的核心问题,即利益蛋糕公平分配的问题提供建议,在公权的行使背景下有效维护私权,合理补偿由公权对私权造成的损害,增加人们收益,维持社会稳定。
 
第一节 土地发展权的概念
土地发展权这一构想,最早源于采矿权与土地所有权的分离,采矿权作为土地所有权权利束的一项子权利,是可以单独出售和支配,可与土地所有权分割而单独处分的财产权。其核心要义在于“发展”即对土地进行再开发利用的行为,既包括改变土地类型也包括提高土地利用强度,因土地再发展的用途不同而使得土地产生不同的价值,进而对财产主体的收益产生影响。在古罗马时期,土地所有权及于地上地下,范围非常广泛,这种所有权的绝对主义限制了经济的发展。到了近代,为了保护粮食安全、生态环境、农田水利等逐渐限制土地所有权权利的行使范围,即国家开始通过法律、政策来调整土地权利。二战期间,英国为了避免遭受德国对其工业、人口的空袭,提出了私有土地应当以国家利益为首要的限制条件,在此基础上土地发展权可以转移的思想出现了,到 1947 年的英国《城乡规划法》最终以立法的形式确立了这一法律制度。1继英国之后美、法等国相继设置这一土地产权制度,包括我国的台湾地区也通过设置土地发展权来对土地的使用进行管制。尽管我国存在着大量的土地发展权问题,但在土地权利束中仍没有配置土地发展权,早在 20 世纪 90 年代,国内很多的学者对土地发展权的概念就存在过分歧,形成了两种观念。
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第二节 土地发展权权益归属
土地发展权归公,即归国家所有,将其产生的收益配置给国家,由国家享有土地发展的溢价,这样的安排有利于国家统一安排财政,实现地区均衡的发展。溢价归公制度的目的更加注重公平价值,可以防止他人牟取私利造成地区经济差距过大,有利于公平正义,其典型代表是英国的土地发展权制度。英国的土地发展权征收补偿具有浓重的历史因素在内,由于英国是资本主义国家,土地大部分归私人所有人,小部分土地属于国家所有,为了防止土地流失,保护耕地,英国颁布了一系列法规,其《城乡规划法》第一次提出了创设土地发展权这一制度,来对土地开发实行控制。其通过在土地私有的前提下,规定土地发展权归属于国家,国家享有土地开发的权利,私有土地主只能在原有范围内使用土地,若是想要改变土地类型,进行开发建设,必须要征得国家的许可方可进行,同时要通过合理的价格向政府购买其本身土地的发展权,若政府需要使用私人土地的发展权,则需要补偿征收私人土地发展权进行开发建设与原土地用途价值的差额。这种发展权制度对于耕地保护,土地的开发利用具有一定的效果,但由于开发土地需要付出巨大的成本,导致英国保守党在位时,该制度曾一度废止,后几经反复,有所变化,但最终保留了下来,其土地发展权归公的制度未有改变。溢价归公制度的优点在于通过政府调控,能够把握公平的尺度,比如:“政府将一块农用地通过征收转变为城市建设用地,该地块价值将会暴增,与其相邻的禁止变更的农用地与变更后的建设用地将会差距几十倍甚至上百倍,从而造成原本相同的土地因为转变用途而产生利益悬殊的结果,这对于未被征收的农用地而言是不公平的。”在这种情况下,通过制度设计将土地发展权配置给国家,通过国家的规划管制与宏观调控进行利益的再分配有助于实现公平正义于社会稳定的目的,从而消除人们不患寡而患不均的心理落差。
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第三节 土地发展权的法律性质
财产权,是以财产利益为内容,且直接体现财产利益的民事权利。财产权可以金钱计算价值,一般具有可让与性。当公民财产权受到侵害时,需以财产方式予以救济。财产权既包括物权、债权、继承权,也包括知识产权中的财产权利,其以物质财富为载体,是直接与经济利益相关联的民事权利。从财产权的定义上看,不难发现土地发展权同样是体现财产利益的一项民事权利,能为所有权人带来经济利益,可用金钱计算,可以通过市场进行流转等诸多特征,这些足以说明,其内涵符合财产权这一定义。我国宪法财产权条款第 13 条第 3款规定了,国家征收私人财产要给予补偿。1该条款其实规定两层含义即“私有财产依法保护”和“私有财产依法剥夺”,其实应该存在第三层含义,即私有财产剥夺的限制。2国家为了公共利益的需要将土地发展权征收,但是其并未对土地发展权进行补偿,通过土地财政使得政府能够源源不断的获取资金,政府一旦出现赤字,很可能会以公益之名行财政征收之实,这对于私权的保护是极为不利的,也易诱发社会矛盾,现在社会因土地征收补偿达不成一致而造成的流血事件已屡见不鲜。所以对征收范围内的限制,既是对公权的限制,也是对私权保护。
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第三章 土地发展权征收的补偿范围.........21
第一节 土地发展权征收损失界定.............21
一、利益说...........21
二、组织说...........22
三、利益说与组织说评述.......22
第二节 土地发展权丧失的补偿.......23
第三节 土地发展权补偿范围的限制.........25
一、损益相抵规则的适用.......25
二、与有过失规则的适用.......26
三、不应纳入补偿范围的损失.........26
第四章 土地发展权征收的补偿标准.........27
第一节 土地发展权财产价值的确定.........27
一、主观价值.......27
二、客观价值.......28
第二节 土地发展权征收补偿的具体标准...........29
一、市场价值标准.........29
二、重置成本标准.........30
三、加成补偿标准.........30
第三节 征收补偿标准的选择...........31
第五章 土地发展权征收的补偿方式.........32
第一节 货币补偿...........32
第二节 替代补偿...........35
第三节 安置补助...........37
 
第五章 土地发展权征收的补偿方式
 
征收补偿最基本的方式就是货币补偿,因为几乎任何损害赔偿或者补偿最后都可以量化为金钱,但是这不能说明金钱补偿是唯一的方式。因为完全单一的货币补偿不一定科学、合理,也不一定符合人们期望,而在货币补偿之外存在着替代补偿的方式,替代补偿属于现物补偿,在一定程度上能够实现征收的目的,甚至具有比货币补偿更合理的地方。此外征收造成的损失不仅包括看得见即得的物质损失,还有包括一些生产、生活、生计上的损失,这些在货币补偿与替代之外,应通过安置补助的方式为弥补土地发展权丧失造成的被征收人之损失。
 
第一节 货币补偿
我国原来的《城市房屋拆迁管理条例》中规定,对于被征收人的货币补偿,要综合考虑影响原拆迁房屋价格的具体因素进行确定。而北京市《城市房屋拆迁管理办法》则规定,拆迁房屋的价格补偿,应包括房屋的市场重置成新价格和区位价格。”该规定虽然没有明确征收补偿的具体依据,但可以明确的是其采用的是市场标准,从其规定来看,所谓重置新价,实质是一种重置成本的补偿标准。所谓区位补偿价,是指政府根据房屋所在的不同地段,综合考虑不同的住房用途、周边环境、交通与商业服务等因素而制定出的一种补偿指导价,正是不同地块位置的因素,造成了价格的差异,而这正是土地发展权带来的影响,因此不同地域的、不同类别的房屋征收补偿的区位价不同,也就有合理的解释了。有学者认为,政府发放的补偿中已经涵盖了土地发展权的补偿费用,笔者不赞同这一观点,房屋补偿是地上建筑的补偿,而土地发展权作为一项独立的财产权应单独计算,在房屋征收中对其不予补偿的做法不妥,应予以纠正。我们通常认为,房屋征收补偿中的重置成新价与区位价,只是对房屋本身征收的补偿,并不包括对土地发展权征收的补偿,这种计算依据显然是不完善的,其规避了与房屋关联的,土地发展收益的补偿,补偿额显然低于完全补偿原则的要求。对于集体土地房屋征收补偿,我国中央一级立法尚未予以规范。集体土地房屋征收的实践中,还有一个特殊问题,即土地被征收了,但是其上的房屋并未补偿,到搬迁时出现了应该按照何种标准对其房屋进行补偿的问题。对此,我国现行立法未有规定,实践中也存在争议。如重庆市高级人民法院《关于赵建请求撤销重庆市沙坪区国土资源局责令其拆除房屋交出土地行政决定一案的请示》,在审判实践中对此问题的解决存在两种对立观点:一种认为,对赵建的房屋补偿应按照城镇拆迁房屋补偿标准进行补偿。理由是:1994 年,赵建房屋所有的土地被国家所征用,但是,直到 2002 年其房屋才予以拆迁进行补偿,而他的房屋所在地区已变为城市化,与房屋相关联的土地性质已视为国有土地,同时,国内法律、法规对集体土地上的商业用房补偿没有明确标准,从公平原则角度考虑,应当根据城镇房屋拆迁予以补偿。第二种意见认为,对赵建的房屋的安置,仍应按照原有的征地补偿,不应根据城镇房屋拆迁予以补偿。
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结 语
 
土地发展权虽在我国尚未设立,但其对我国解决土地征收补偿具有前瞻性意义,同时,该权利早在域外国家实行多年,其存在有益于我国耕地、环境、历史遗迹以及地标建筑等的保护。通过创设土地发展权并对该权利的征收予以补偿,符合完全补偿原则的要求,对调节社会收入差距,弥补因征收给被征收人造成的损失具有实践意义。将土地发展权赋予被征收权利人,可增加土地权利人的收益,能够调动权利人的积极性。近些年,我国城镇化的速度不断加快,各地拆迁工作亦是如火如荼,但总是出现问题,社会矛盾激化,被拆迁人与政府关系对立,各种乱象丛生,不得不反思问题所在。究其根本在于人们不患寡而患不均的心理,没有统一的标准,没有相应的法规,没有公正的标尺。拆迁工作中最重要的即为补偿,如何补偿,补偿的原则、补偿的范围、补偿的标准、补偿的方式,都需要立法者进行价值取舍。而土地发展权在域外作为一项独立的财产权已经存在一百多年,其为解决土地衍生的一系列问题提供了借鉴的蓝本。我国的土地权利束中是否有其存在的必要,答案是肯定的。在我国的实践中虽未有土地发展权补偿的名义,却存在土地发展权补偿的实践,这是一种法治的进步,社会的进步。土地发展权的补偿在我国有其存在的空间,它的作用首先表现在了土地权利的补偿上,但不止于此,其应用还有很多。当然,这项制度也存在自身的问题,如涉及到主观价值的补偿上,如何进行量化;补偿标准的选择上,如何进行取舍更有利于被征收人;补偿范围的确定上,标准是什么。这些问题文章未能详尽,学生学识尚浅,不足之处还有很多,希冀未来能在这一方面有更加深入的研究,亦为后来者提供些许借鉴为学生期盼。
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参考文献(略)

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