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太原市餐厨废弃物管理立法法律问题研究

添加时间:2018-02-27 19:58:49   浏览:次   作者: www.dxlwwang.com
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法律硕士学位是具有特定法律职业背景的职业性学位,主要培养面向立法、司法、律师、公证、审判、检察、监察及经济管理、金融、行政执法与监督等部门、行业的高层次法律专业人才与管理人才。
 
引 言
 
近年来,在经济发展的带动下,人民的生活水平也日益提高,随之而来的是餐厨废弃物在生活垃圾中所占的比重越来越大,数量也相当惊人。据太原市环卫局统计,太原市每天的餐厨废弃物产生量为 400-500 吨。其中绝大多数混合于生活垃圾中进行填埋和焚烧处理,还有一部分由近郊农民自行拉运喂猪,此外还有一部分被提炼成“地沟油”回流餐桌。目前,太原市尚未建立专业化的收集、运输、处理、监管体系,餐厨废弃物的处理设施及相关制度建设滞后,一直未将餐厨废弃物进行单独收运、处置,餐厨废弃物基本处于“无序失管”状态。餐厨废弃物管理问题引起了政府部门的高度重视,2010 年 7 月 13 日,国务院办公厅率先针对“地沟油”和餐厨废弃物发布了整顿和治理意见,对强化“地沟油”的整顿、推进餐厨废弃物处理等方面,出台了一系列政策措施,要求从保障食品安全的高度,切实加强各地收运、处理体系的建设。2011 年,发改委、财政部、住建部在全国范围内选择了 33 个城市作为餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的试点,太原市被纳入第一批试点城市。一部科学的、民主的立法对于改革可以起到引导、推动和保障作用,针对餐厨废弃物管理进行立法是保障食品安全和公民身体健康、维护市容市貌和环境卫生以及促进资源循环利用的需要。因此,对餐厨废弃物管理进行立法便成为了各地方人大和政府的首要选择。迄今为止,我国已有 40 多个城市颁布了专门的餐厨废弃物管理办法,有的为地方性法规,有的为政府规章。太原市自 2011 年起,就启动了餐厨废弃物管理条例的立法工作。2016 年初,太原市人大常委会将《太原市餐厨废弃物管理条例》(以下简称《条例》)列入年度立法计划。太原市人大常委会委托山西省立法基地牵头起草了《条例(草案)》初稿之后,市人大城建环保委、法制委、市政府法制办和各区、相关部门、单位、学校多次召开专题会议,对《条例(草案)》进行了反复讨论、修改。2016 年 12 月 14 日,《条例》经太原市人大常委会二审表决通过。2017 年 3 月 30 日,由山西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议批准。《条例》自 2017 年 5 月 1 日起实施。
但是,在《条例》的条文规定中仍然存在一些问题,对于立法目的的设置、适用范围的划分、实施主体的规定、管理制度的设计及法律责任的制定等方面还存在很多争议。因此,本文以提高太原市餐厨废弃物管理立法的科学性、使立法的指导和引领作用得到充分发挥为目的,从法学的基本理论出发,对《条例》内容进行分析,同时借鉴了国内外关于餐厨废弃物管理的先进经验,在理论研究与实证分析的基础上,对太原市餐厨废弃物管理立法提出相应的建议。
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一、《条例》立法目的分析
 
(一)立法目的之理论
立法目的是立法思想在一部法律中的集中体现。博登海默认为,“立法目的是全部法律的创造者,每一条法律条文的存在都是起源于一种特定的目的,也可以理解为是一种事实上的动机”1,根据其观点可以得出,法律是统治阶级基于一定的目的和动机而创造的。一般在立法活动的初期,立法目的就已经大致设定出来,随着立法活动的逐步推进和各方意见汇总、利益平衡,立法目的日益明确并最终表现为法律条文的形式。立法目的是理解一部法律的基础,在后期的执法、司法工作中,都经常会对法律条文进行解释,因此,合理的立法目的对于执法、司法工作具有非常重要的意义。同时,立法目的也是指导公民如何行为的指南,立法目的是立法者通过制定法律想要实现的最终目标,它为法律的适用对象展现了立法的背景和价值取向,使其了解立法的宗旨与精神,从而规范自己的行为,使自己的行为符合该法律的规定。根据立法目的数量不同,立法目的存在“一元论”和“多元论”的区分。在多元的立法目的中,根据立法目的所处的层次不同,可将其分为“直接目的”和“间接目的”。“直接目的”具有直接性和客观性,也被称为“事实目的”,而“间接目的”是由直接目的引起的,其具有主观性,会因为立法者的主观偏好不同导致差异,也被称为“价值目的”。2所有行为想要达到的目的均具有层次性,制定一部法律的目的也不例外,多个立法目的的位阶必须符合一定的逻辑,而不能任意排列。2009 年,由全国人大常委会法制委员会发布的立法技术规范中规定:“立法目的的内容在表述时应当直接、具体、明确,一般应当按照直接到间接、具体到抽象、微观到宏观的顺序进行排列。”
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(二)《条例》对立法目的之规定
《条例》在第一条4规定了“目的与依据”,其立法目的共分为四个位阶,第一位阶为“为了规范餐厨废弃物管理”,此为太原市餐厨废弃物立法的直接目的、事实目的,也是其他立法目的存在的基础。第二位阶为“维护城乡容貌和环境卫生”,第三位阶为“保障食品安全”,第四位阶为“促进资源循环利用”,后三个位阶为太原市餐厨废弃物立法的间接目的、价值目的。
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(三)对《条例》立法目的之分析及建议
纵观全国关于餐厨废弃物的立法文件中规定的立法目的,直接目的大多相同,均是“为了规范餐厨废弃物管理”,而间接目的不论是内容还是位阶都各有不同。例如:《大同市餐厨废弃物管理条例》中将立法目的表述为“为加强餐厨废弃物的管理,维护城市市容和环境卫生,促进无害化处理和资源化利用,保障食品安全”5;《深圳市餐厨垃圾管理办法》中将立法目的表述为“为加强餐厨垃圾管理,保障饮食安全,提高城市环境卫生水平”6。那么,立法目的如何规定,规定哪些内容,这些内容的位阶如何排列才能合理、充分地体现《条例》的指导思想、才能切合太原市的现状,就成了立法中需要关注的重要问题。餐厨废弃物是生活垃圾的一种,但相对于生活垃圾来说具有更加复杂的性质。餐厨废弃物中含有大量的有机物质,如果处理不当极易腐烂变质,进而影响市容市貌、对环境造成污染。更有不法分子利用餐厨废弃物中的废弃食用油脂提炼“地沟油”,“地沟油”中所含的黄曲霉素等物质容易诱发癌症,可能导致胃癌、肠癌及小肠等部位癌肿。还有一些餐厨废弃物被养殖户用来喂猪,不经处理的餐厨废弃物中含有寄生虫、病原微生物等,人食用“泔水猪”后容易造成病菌在人畜间交叉传播。可见,如果不对餐厨废弃物进行有效的管理、控制和监督,其将会对市容及环境造成破坏和污染,更会对市民的身体健康造成威胁。
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三、《条例》实施主体分析......10
(一)实施主体之理论......10
(二)《条例》对实施主体之规定......10
(三)对《条例》实施主体之分析及建议....11
四、《条例》制度设计分析......13
(一)环境法律制度之理论........13
(二)《条例》对环境法律制度之规定........13
(三)对《条例》环境法律制度之分析及建议......14
1、《条例》在环境法律制度方面存在的问题..........14
2、对《条例》构建环境法律制度之建议........16
五、《条例》法律责任分析......19
(一)法律责任之理论......19
(二)《条例》对法律责任之规定......19
(三)对《条例》法律责任之分析及建议....20
 
五、《条例》法律责任分析
 
(一)法律责任之理论
法律在调整社会关系的过程中显示出强制性的特征,这种强制性体现在对违反法律的行为规定了相应的惩治和制裁措施。根据法律部门不同,餐厨废弃物管理领域的强制性调整方法包括民事责任、行政责任、刑事责任。根据承担责任的主体不同,行政责任又可分为行政相对人的法律责任和行政主体的法律责任。本部分将着重讨论行政主体的法律责任。所谓行政主体的法律责任,指的是行政机关以及行政机关的工作人员必须依据法律法规规定的职责进行作为,若是违反了法定的职责或者是发生不作为的情况,则其应当承担法定的责任。法律是权利与义务的统一体,因此,法律关系的主体在享有法律赋予其权利的同时就意味着其也应当承担与此相对等的义务。若法律关系的主体违反法律规定,不履行或不正当履行法律规定的义务,就必然有其他主体的权利受到侵害,那么不履行或不正当履行法律义务的主体就应当承担相应的法律责任。然而,在很多立法中的情况却是,对政府部门及其工作人员的权力一般都进行了详细规定,但是对其应当承担的法律责任却规定较少,即使规定,也有很大一部分是象征性的、原则性的规定,对政府部门及其工作人员的责任承担的前提、内容、形式很多都没有明确的、具体的规定。在立法中对行政主体和行政相对人法律责任截然不同的态度,不仅会使行政相对人对立法的权威性、公正性产生质疑,而且会导致行政主体滋生官本位思想,使法律的实施效果遭受影响。现代行政法的理论认为,政府的权力与义务应当是平衡的、对等的,有多少权力就应当承担多少义务,甚至应当强调政府的义务本位。17在法治国家的建设进程中,法治政府的建设是非常重要的一环,要想建成法治政府,将政府责任法制化尤为必要,而将政府责任法定化是建设法治政府的前提和基础。18在立法中对政府部门及其工作人员的责任进行规定不仅有利于提高政府部门的服务意识和工作效率,而且也有利于社会公众对政府部门的工作进行监督及必要时的权利救济,从而推进法治政府、法治国家的建设进程。
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结 语
 
餐厨废弃物管理工作是一项需要多方进行通力合作的系统工程,需要通过立法对各方的权利义务进行具体规定,从而通过立法的引导、推动和保障作用实现对餐厨废弃物的全过程有效管控,最终达到减量化、资源化的目的。本文的创新之处在于结合了《条例》内容、立法过程中的争议以及发达国家和我国其他城市的经验,从实际出发为太原市餐厨废弃物管理提出立法及制度建设方面的建议,力图使太原市餐厨废弃物管理立法更加完善,使餐厨废弃物管理的全程得到法律的有效规制,从而有效地解决餐厨废弃物“无序失管”给太原市带来的食品安全和环境污染等问题。但是,我们也应当认识到,法是调整社会关系的重要手段,而不是唯一的手段,法的作用是有局限性的。餐厨废弃物及其管理工作的复杂性,决定了其仅仅依靠法的规范是远远不够的,还需要通过政策支持、经济调整、思想教育等手段综合作用,而且也决定了该事务并非单一主体所能完成,需要全社会中的各个主体,包括政府各部门、企业、个人等的共同努力,才能达到对餐厨废弃物的管理目的。最后,笔者希望通过本文能够引起政府部门及社会公众对餐厨废弃物管理工作的重视,积极履行各自的义务,参与到餐厨废弃物管理的工作中来。
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参考文献(略)

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