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城镇化进程中耕地生态补偿法律法学问题研究

添加时间:2018-03-28 20:50:18   浏览:次   作者: www.dxlwwang.com
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本文是一篇法学论文,现代的法学,是指研究法律的科学。但是关于法学与科学的关系有不同的看法,这主要涉及价值论的研究是不是科学的问题。(以上内容来自百度百科)今天为大家推荐一篇法学论文,供大家参考。

 
引 言
 
随着我国城镇化进程的加快,耕地面积持续减少与城镇化率不断提高之间的矛盾逐渐凸显。非农建设用地大量占用耕地带来的大中型城市周边以及农村的耕地急剧减少、耕地盐碱化、水土流失和荒漠化、耕地生产能力降低甚至丧失等问题,威胁着“全国耕地十八亿亩”这条红线,而且阻碍了当前的生态文明发展以及“绿水青山”目标的实现。耕地是土地的精华,保障耕地的“量”是基本,即保证“全国耕地十八亿亩”这条红线不被突破;保证耕地的“质”是升华,就是要关注耕地的生态价值、耕地利用率以及优质耕地能够产出安全粮食等问题,而达到“质”和“量”的有机统一是当前耕地保护工作的重要目标。其中耕地的生态价值是环境与资源保护法领域关注的重点,也是最容易被忽视的一种耕地价值。耕地有其重要的生态价值,主要指气候调节、固碳释氧、产生和维持生物多样性、维持和更新土壤肥力等。而耕地生态补偿就是运用经济性或者生态性手段维护耕地的生态价值、提升耕地生态效益,从而达到保证耕地“质”的目的。2016 年 5 月,国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》将耕地列为重点领域之一,并且提到争取在 2020年能够实现该领域生态补偿的全覆盖。这意味着虽然城镇化进程中耕地生态补偿的相关法律问题研究尚处在初步发展阶段,但是我国的耕地生态补偿法治化已经具备政策优势。因此,应立足于城镇化的大背景下,依托政策优势,以建立耕地保护长效机制为导向,将城镇化进程中耕地生态补偿法治化作为下一步的研究和实践重点。
 
(一)城镇化进程中耕地生态补偿法律问题研究的意义
耕地生态系统是自然生态系统中的重要一环,更是国家粮食安全以及生态安全的重要保障。据此,国家有关法律强制规定优质耕地不得被非农建设用地取代1,也就意味着耕地保护区放弃自己的耕地发展权,以保证耕地生态功能的实现。但是,这带来的问题是如何妥善解决耕地保护区在放弃耕地发展权后所涉及到的补偿问题。若其所遭受的利益损失得不到相对应的补偿,耕地保护区居民保护生态的积极性就会大大下降,对耕地保护产生负面影响。在当前中央号召全国上下推进生态文明建设的新常态形势下,本文通过对城镇化进程中耕地生态补偿法律问题进行深入研究,解决当前生态补偿工作中随意性强、标准不统一、补偿主体不规范、权利救济不确定等问题,从而推进生态补偿长效机制的建立。对城镇化进程中耕地生态补偿相关法律问题进行深入研究,能够为生态补偿法律制度中所涉及到的生态补偿给付主体、受偿对象、补偿标准、补偿形式等具体内容提供一定的参照和依据。例如,学界以及实践部门最关注的补偿标准问题,如果因地制宜地制定出科学有效的补偿标准,就能够使得生态利益付出者的生态补偿积极性进一步增强,从而更好地发挥出耕地的生态功能。因此,对城镇化进程中耕地生态补偿相关法律问题进行研究,对促进完善生态补偿法律制度也能够发挥积极的效果。
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(二)城镇化进程中耕地生态补偿相关问题研究综述
国外学者对城市(镇)化2发展中的耕地生态补偿法律问题没有进行专门研究,其研究主要集中在生态系统服务付费、生态补偿标准核算以及生态保护成本等方面。通过对国外的文献资料进行研究发现,“城市(镇)化”进程始于英国,关于城市(镇)化的研究最早也是源于国外,大多运用城乡联系研究方法3[39]、增长极化以及效应原理来研究区域之间的生态建设和经济发展。国外学者针对生态补偿的相关研究比国内学者早,而且对生态补偿相关问题的研究也较为深入。1979 年,关于对自然资源进行价值补偿论题的提出,意味着用补偿方式解决自然资源价值相关问题思想的首次形成(E.F. Cook,1979)。环境资源具有稀缺性,而这种稀缺性使其具备了交易价值,所以,生态系统服务付费(PES)是新型环境保护模式的核心(Sven Wunder,2005)[37]。与此同时,生态补偿应遵循“公平补偿原则”和“有利于穷人原则”4[36]。关于耕地生态补偿有关标准核算问题以及生态利益付出者在获得耕地保护补偿后存在的耕地保护成本问题,如果把农业环境交易成本概念化,并有统一的相关交易成本核算标准(Falconer,2001)5[40],这样,政府提供环境服务花费成本就更为科学,也更具有长期性。生态利益付出者在耕地保护有关成本核算上也需要科学有效,例如,农民每年花费的管理监测成本占本年度支出的 15%左右,如果支付的供应不足或者提供环境服务成本过高,成本就不能与收益相匹配,由此带来的不合理利用土地的情况也会增多(stefanopagiola,2008),所以,科学有效的保护成本核算可以保证土地资源配置的高效利用。
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一、城镇化进程中耕地生态补偿存在的法律问题
 
(一)城镇化进程中耕地生态补偿法学研究欠缺
由于新型城镇化是当前城乡发展的经济契机,耕地资源的经济价值和社会价值是人们的持续关注点,所以学者们多是从经济角度来探讨城镇化背景下的耕地保护,鲜于从法学角度来探讨城镇化的生态效应和耕地的生态价值。除此之外,通过对生态补偿相关法律法规进行研究,发现生态补偿法律制度缺乏系统性。生态补偿法律规范散落在各个环境保护单行法中,导致其内涵的不确定性和规定的分散性。而且这些法律规范多隶属于行政规章的范畴,立法级别较低,缺乏较为权威的上位法9,导致补偿过程中的补偿主体、补偿标准、补偿方式等缺乏权威的法律法规指导和具有可操作性的方案,难以进行合理有效的生态补偿实践。由于在法律层面缺乏顶层设计,致使学者们很少关注耕地生态补偿相关领域的研究,导致实践中的耕地生态补偿工作更是举步维艰。在法学领域开展的有关于耕地生态补偿的研究多集中在生态补偿的法律依据不足问题、补偿标准法律效力问题和补偿主体的统一管理问题上[2]。所以,仅仅将法律法规作为法学研究视角对城镇化进程中耕地生态补偿进行研究具有一定的局限性,而应该综合考虑到法学研究的微观领域和宏观领域。微观领域即厘清耕地生态补偿的法学概念,进一步阐明耕地生态补偿的法律关系等;宏观领域即运用政治学、经济学、哲学的理论,从全新的研究角度探讨耕地生态补偿法律问题。正如恩格斯所言:“法律、政治、哲学与经济,它们之间相互影响,相互作用10。”抛开政治和经济研究法哲学、抛开法哲学研究政治和经济,都有一定的限制性,如果仅把目光关注于某一微观法学领域开展对耕地生态补偿法律问题的研究,思路明显较为局限,难以真正解决城镇化进程中耕地生态补偿的法律问题,最终导致耕地生态补偿制度实践的难以为继。
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(二)城镇化进程中耕地生态补偿法律关系尚未厘清
城镇化进程中耕地生态补偿法律关系涉及三方面内容,即耕地生态补偿涉及到的主体、客体和补偿内容。耕地生态补偿相关主体包括补偿主体和受偿主体,其中受偿主体的界限较为明确,即在城镇化进程中为守护 18 亿亩耕地红线和提高城镇化发展质量放弃城镇化带来的经济契机的耕地保护区居民。但是,补偿主体的界限较为模糊。在实践中,补偿主体的不明确很容易导致受偿主体得不到应有的经济性补偿或其他性质的补偿,从而使得耕地保护区居民私自放弃生态价值而选择经济价值。耕地生态补偿的客体包括补偿对象以及补偿行为,其中补偿对象的界限明确,即生态系统。而补偿行为方式是以政府为主导的,由于区域间政府重视度以及市场参与度的差异,使得其耕地生态补偿实践程度不一,生态系统服务功能恢复水平也不同。耕地生态补偿法律关系的内容包括补偿主体之间生态权利的享有和生态义务的履行。但是,这种权利义务以及法律责任并没有相应的法律制度加以规制。在耕地生态补偿相关法律问题中,生态系统服务功能的减损是客观真实,法庭调解或裁判结果是法律真实,如何保证客观真实转化为法律真实的科学有效性,关键在于厘清生态系统服务功能的减损中涉及到的耕地生态补偿法律关系。由于我国当前缺少专门的耕地生态补偿法律制度设计,所以很难明确耕地生态补偿法律关系,使得生态补偿法律制度不能顺利实现对人们权利义务的调整,最终导致当事主体之间的纠纷难以得到妥善解决。
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三、我国地方耕地生态补偿实践经验.....17
(一)我国耕地生态补偿地方样本的选样考量原因..........17
(二)我国耕地生态补偿地方样本实践内容..........18
(三)我国耕地生态补偿地方样本实践经验..........21
四、国外耕地生态补偿实践的经验借鉴.............22
(一)美国耕地生态补偿的实践经验..........22
(二)英国耕地生态补偿的实践经验..........23
(三)德国耕地生态补偿的实践经验..........23
(四)法国耕地生态补偿的实践经验..........24
(五)日本耕地生态补偿的实践经验..........24
(六)国外耕地生态补偿实践对我国的借鉴意义..............25
五、完善我国城镇化进程中耕地生态补偿法律制度的基本思路..............27
(一)明确城镇化进程中耕地生态补偿法律关系..............27
1.耕地生态补偿法律关系的主体...........27
2.耕地生态补偿法律关系的客体...........28
3.耕地生态补偿法律关系的内容...........29
(二)确立城镇化进程中耕地生态补偿法定标准..............29
(三)健全城镇化进程中耕地生态补偿监督机制..............30
(四)完善城镇化进程中耕地生态补偿相关立法..............32
 
五、完善我国城镇化进程中耕地生态补偿法律制度的基本思路
 
中共十八大明确将城镇化作为中国未来经济增长的核心动力,推进城镇化建设是我国经济增长的必然趋势。在城镇化不断推进过程中,耕地被占用的压力也随之而来,国家在不断优化耕地保护制度的同时,划定了 18 亿亩耕地资源红线。这种高标准要求耕地资源不仅要有数量,更要有质量,即将耕地的生态功能更好的发掘出来。耕地是集约化利用程度最高的土地类型之一,它不仅具有保障国家粮食安全、社会稳定的作用,还具有保障国家生态安全的重要功能。到目前为止,我国的法律多从保护耕地数量角度出发,而忽视了耕地的生态价值,这就严重阻碍了耕地生态系统服务价值的发挥,所以将建设耕地生态补偿法律制度纳入生态补偿立法进程中,是平衡各方利益、保护耕地的新趋势。除此之外,矿区废弃地的生态价值需要耕地生态修复制度来实现,通过明确生态修复制度的相关法律关系,使得矿区废弃地成为潜在的耕地资源,契合“既要绿水青山,也要金山银山”的绿色发展理念。我国耕地生态补偿实践先于立法,而在实践中可以为建设耕地生态补偿法律制度提供依据。探讨耕地生态补偿法律问题所要达到的目的:一是确保耕地保护的资源投资者在受益者主体上得到科学合理的回报;二是潜在的耕地资源得到发掘,耕地生态系统得以修复。这不仅是保护生态环境的实际需要,也是实施新环保法中关于生态补偿制度建设的必然要求。
 
(一)明确城镇化进程中耕地生态补偿法律关系
法律关系本质上是一种权利义务关系。通过明确耕地生态补偿法律关系,可以厘清耕地生态补偿的主体、客体以及主客体之间的权利义务内容,为建立该项法律制度奠定理论根基,同时也为科学理解耕地生态补偿法律制度提供新的依据。耕地生态补偿法律关系的主体即在耕地生态补偿过程中依法享有权利和履行义务的组织或者个人[15]p161。具体来说,耕地生态补偿法律关系的主体应该从两个角度来分析:第一,耕地生态保护补偿法律关系涉及到的相关主体;第二,耕地生态修复法律关系涉及到的相关主体。在耕地生态保护补偿法律关系中,涉及到的主体主要为补偿主体以及受偿主体。其中补偿主体是指享有权利的组织或者个人,即生态利益获益者,具体来说,补偿主体主要有各级行政机关(中央到地方各级生态补偿资金管理者、生态补偿制度的实际实施者)、相关法人组织(从耕地生态补偿价值中获益的法人)、公民(从耕地生态价值中获益的人)。受偿主体是指履行义务的组织或者个人,即生态利益付出者,具体来说,受偿主体主要有农户、村集体等,同时也包括部分地区拥有的农业生产合作社和家庭农场。在城镇化背景下,考量生态保护补偿法律关系中的受偿主体,主要是放弃城镇化经济契机的耕地保护区居民。在耕地生态修复法律关系中,涉及到的补偿主体有各级行政机关、原矿区开采者(采矿行为带来的后果——矿区废弃地、废弃矿山)。受偿主体主要划分为两类:一类是国家、集体组织和受损农户。其中国家是社会公共资源管理者和所有者,而集体组织是耕地资源的所有者(排除国家所有耕地)。在这种情况下,就符合了生态资源开发利用者对生态资源所有者进行生态补偿的理论依据,但是在实践中,国家和集体组织所收到的补偿款,除一部分用于国家统筹安排全国性的耕地生态补偿外,另一部分补偿款应当分配到耕地经营者——农户手中,从而保证生态公平。另一类受偿主体是耕地,生态修复制度是直接作用于自然的修复措施,耕地作为耕地生态修复的对象,也应该作为受偿主体之一。
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结论
 
建立健全耕地生态补偿法律制度是实现生态补偿制度化的需要,也是对我国耕地资源进行科学有效保护的一项系统工程。通过对国内外耕地生态补偿实践进行研究总结出我国耕地生态补偿可以借鉴的经验,是完善耕地生态补偿法律制度的基础和前提。在此基础上明确耕地生态补偿法律关系,确立耕地生态补偿标准,健全耕地生态补偿法律监督制度,切实将耕地生态补偿制度与实践相联系,使得我国的耕地保护向更深层次推进,实现了耕地保护“质”和“量”的统一,从而保障了耕地资源经济价值、社会价值和生态价值的科学统一。明确耕地生态补偿法律关系,可以促进耕地生态补偿落到实处。耕地生态补偿法律关系主体包括补偿主体,即各级行政机关、被保护区居民和相关法人组织等,以及受偿主体,即耕地保护区居民、耕地自身等。耕地生态补偿法律关系客体包括补偿对象(耕地资源生态系统),以及补偿行为(经济性或者生态性补偿行为)。耕地生态补偿内容主要包括受偿主体的耕地保护义务和补偿主体的出资义务。明确耕地生态补偿法律关系是完善耕地生态补偿法律制度的一个重要环节。同时也是将耕地生态补偿法律制度与耕地生态补偿实践相契合的关键,从而真正为保护耕地提供制度基础,保障耕地资源的可持续发展。确立耕地生态补偿标准将促使我国耕地保护向更深层次推进。通过对耕地资源的综合价值进行考量,落实“价值多少”就“补多少”原则,保障源自不同渠道的补偿资金能够科学合理使用。同时结合政府的调控手段、市场机制的调节作用,因地制宜地保障我国耕地生态补偿工作的全方位开展,确保我国耕地保护工作向更深层次推进。健全耕地生态补偿法律监督制度可以保障实现耕地保护“质”和“量”的统一。健全耕地生态补偿法律监督制度主要是从对资金运作的监督、对具体补偿工作的监督、公众参与监督三个方面来考量。资金是耕地生态补偿制度运行的关键点,如果生态补偿资金可以到位并且合理运行,那么耕地生态补偿实践也便有了很大的成效。上述三种监督方式,可以提高耕地生态补偿制度的运行效率、规制耕地生态补偿法律关系相关主体的具体行为、提高更多主体参与到保护耕地行动中的积极性。实现了保护耕地资源、维护社会稳定、提升生态系统服务功能价值的目的。
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参考文献(略)

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