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mpa论文:广东省采矿权审批发证管理问题及对策研究

添加时间:2016-05-14 21:35:56   浏览:次   作者: www.dxlwwang.com
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第一章 绪论

1.1 研究背景和选题依据
矿产资源是地球母亲饴赠给我们的重要自然资源之一,是人类社会的宝贵财富,也是人类经济社会发展的重要物质基础,是人类生产资料和生活资料的基本源泉之一,对维护国家安全起着重要保障作用。矿产资源的开发利用伴随着人类社会的进步而发展,它在社会发展历史中起着越来越重要的作用。据统计,当今世界90%左右的一次能源、80%的工业原料、70%以上的农业生产资料和 30%以上的生活用水来自矿产资源。矿产资源已成为现代工业的命脉和现代生活的基础。
我国对矿产资源需求越来越强劲,矿产品价格也不断攀升,投资矿业开发的利润相对较高,投资热情不断高涨。目前,我国已经建立起矿产资源国家所有、勘查和开采矿产资源分别申请并分别取得探矿权和采矿权、矿产资源有偿取得等基本的矿产资源开发利用制度。作为矿产资源管理的核心-矿业权特别是采矿权管理制度依然是计划经济时代的产物,现有法律法规和政策对办理采矿权审批发证仍然存在很多问题,一直也无法得到有效解决。
广东省矿产资源居全国中下游,截至 2010年,全省拥有矿山数量 2300 多个,约占全国 2.2%,居 21 位,但省国土资源厅颁发采矿许可证达 310 个,占全省 13.4%。省级审批任务较重,具体业务工作量太大,而真正需要省级部门对矿产资源宏观调控的能力却不足。作者从 2006 年就从事矿产资源开发管理工作,对于采矿权审批发证发证中存在的问题具有较为深刻的认识。 
……

1.2 文献综述
目前,世界绝大多数国家实行矿产资源国家所有、中央政府代表国家管理矿产资源,实行统一的开发利用保护制度,只有部分国家(如澳大利亚、加拿大)规定大部分或者全部矿产资源由州、省或地区一级政府进行管理。目前,世界较多数国家实行勘查开采一体化,即勘查后直接开采或者申请采矿权即可,如美国 1872 年《矿业法》规定公有土地上的矿业开采具有优先权,不用交付权利金,也不需要提供最低环境保护。不像我国实行严格的审批制度,所以,尚未查到国外在此方面的研究现状。 
1996 年《矿产资源法》比 1986 年矿法主要差别是,1996 年《矿产资源法》确定了矿产资源有偿使用制度、允许矿业权转让,这是《矿产资源法》在计划经济向市场经济转变过程中的一大进步。
对探矿权采矿权有偿取得制度问题的研究。刘生辉(2003)提出《矿产资源法》规定的探矿权采矿权实行有偿取得的“具体办法和实施步骤由国务院规定”。国务院第 240 号、241 号令虽然明确了新取得的探矿权采矿权有偿取得范围和减免缴纳价款情形,但对两个法规颁布前无偿取得的矿业权是否实施、如何实施的步骤和方法没有明确。
矿业权取得制度和流转存在诸多限制,不能适应社会主义市场经济。叶卉,应海松,孙锡丽(2007)研究认为,我国将矿业权人为分割为探矿权和采矿权,仅仅只给探矿权人一个开采优先权。而在国外,一般探矿权人自然取得采矿权。另外,《矿产资源法》禁止以营利为目的的转让矿业权,这不符合市场规律,导致非法转让矿业权普遍存在,不利于矿业权流转。再者,《探矿权采矿权转让管理办法》规定矿业权转让实行部、省两级审批,还对受让企业规定了严格的资质条件。因此,导致诸多非法转让以及采用租赁、承包形式规避转让审批的现象产生。
……

第二章 概念和理论依据

2.1 有关概念及其内涵
矿产资源是地球母亲饴赠给我们的重要自然资源之一,是人类社会的宝贵财富,也是人类经济社会发展的重要物质基础,矿产资源的合理配置和高效利用对确保国家经济的健康、高速和持续发展起着极其重要的作用。矿产资源的概念在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条进行了明确规定:矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。它具有自身特有的属性:不可再生性和耗竭性、稀缺性、空间分布上具有不平衡性 、动态性、隐蔽性和复杂性。这些特点带来了矿产资源价值的复杂性。
目前,全世界矿产资源所有制度分为矿产资源国家所有和土地所有者所有两种情况,即矿业权(探矿权、采矿权)是否与土地所有权相分离分为:两权分离和两权合一两种情况。世界大多数国家实行矿产资源国家所有制度或者主要矿产资源国家所有,例如大陆法系法国、德国等国家以及判例法系的英国、印度等国家。在早期资本主义国家强调的是私有财产神圣不可侵犯,曾规定地下矿产资源归属于地面土地的所有者。但随着人们对矿产资源的不断认识、矿产资源对国家的重要性以及社会本位思潮的兴起,相当多的资本主义国家也开始规定,地下矿产资源归属国家所有,如意大利、智利、印度。
1994 年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源实施细则》第六条对探矿权、采矿权的法律涵义作了界定:“《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义:探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”、“取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人”。这个定义非常明确的指出,取得采矿许可证的可以是单位也可以是个人(自然人),而且对单位的性质也没有区分是否具有法人资格。但从这一点可见,在《矿产资源法实施细则》中取得采矿许可证是相对容易的。
……

2.2 理论依据
从古典经济学时期开始,人们就研究外部效应,经过马歇尔和庇古等经济学家的贡献后,外部效应已发展成为一个较为完善的理论体系。该理论的基础在于:认为环境日益恶化和人类社会出现不可持续发展现象和趋势的根源,是人类迄今为止一直把自然(资源和环境)视为可以免费享用的“公共物品”,不承认自然资源具有经济学意义上的价值,并在经济生活中把自然的投入排除在经济核算体系之外。基于这一认识,该流派致力于从经济学的角度探讨把自然资源纳入经济核算体系的理论与方法。庇古是第一个对外部效应作系统分析的人。他指出:“此问题的本质是,个人甲在对个人乙提供某项支付代价的劳动的过程中,附带地亦对其他人提供劳务(并非同样的劳务)或损害,而不能从受益的一方取得支付,亦不能对受害的一方施以补偿”。一般情况下,我们将有利(积极)的影响,称外部经济性(或者称为外部效益、外部经济、正的外部效性、);有害(消极)的影响,称外部不经济性(或者称为外部成本、外部不经济、负的外部效性)。由于公共物品具有非竞争性和非排他性特征,因此,对外部效应的研究最多见于公共物品。公共物品一旦生产出来,没有人都可以禁止其他人对它的使用,这就是公共物品的“搭便车”现象。所有人都能同时得到某种公共物品的收益而不用支付费用。“杜绝消费这类产品而不付钱的揩油者的费用太高以至于没有一个追求利润最大化的私人厂商愿意供应这类产品”。
矿产资源的外部不经济性,是指矿产资源在开采过程中给矿区带来的损害,主要包括水污染、空气污染、噪音污染及固体废弃物污染等,以及对生态环境的破坏。以上诸多方面负的外部不经济性,需要修订后的《矿产资源法》以及采矿权价款分成、矿产资源补偿费分成方面的做出规定,从法律上明确矿产资源所在地的乡(镇)、行政村、自然村、村民小组可以取得采矿权价款和矿产资源补偿费分成,或者政府给予补贴,有效解决非法开采问题。
……

第三章 广东省采矿权审批发证管理现状 ............................................... 13
3.1 广东省概况 ................................................................... 13
3.2 广东省矿产资源现状 ......................................................... 14
3.3 广东省勘查开采审批制度 ...................................................... 17
3.4 广东省采矿权审批发证现状 .................................................... 19
第四章 广东省采矿权审批发证存在的问题及其原因分析 .............................. 23
4.1 存在的问题 .................................................................. 23
4.1.1 申请材料逐步增加.......................................................... 23
4.1.2 涉及部门广................................................................. 27
4.1.3 审批程序复杂............................................................... 30
4.1.4 审批时间长................................................................ 30
4.2 原因分析 ................................................................... 31
4.2.1 法律法规逐步完善而增加审批资料............................................ 31
4.2.2 制度的设计而导致权限的高度集中............................................ 32
4.2.3 管理的缺位而引起的重发证轻规划和监管以及保护.............................. 32
4.2.4 机构和队伍跟不上形势要求 ................................................. 33
第五章 完善广东省采矿权审批发证的对策 .......................................... 35
5.1 加强矿产资源管理法制建设 .................................................. 35
5.2 转变政府职能,完善矿产资源管理体制 ........................................ 37
5.2.1 转变政府职能.............................................................. 37
5.2.2 完善矿产资源管理体制...................................................... 38
5.3 进一步加强监管,创新管理方式和手段 ......................................... 39
5.3.1 进一步加强监督管理........................................................ 39
5.3.2 创新管理方式和手段....................................................... 40
5.4 完善矿政管理机构,加强矿产资源管理人才队伍建设 .................... 41
5.4.1 完善矿政管理机构........................................................ 41
5.4.2 加强矿产资源管理人才队伍建设............................................. 41
……

第五章 完善广东省采矿权审批发证的对策

5.1 加强矿产资源管理法制建设
通过修改法律,使采矿权回归到使用(开采)矿产资源资源的权益上来。目前存在办证时间长、审批环节多,归根到底是没有理清采矿权的根本属性,把采矿权作为一个大口袋,什么都往里面装。在修改后的《矿产资源法》中,应明确采矿权仅仅是使用(开采)矿产资源资源的权益、即国家将矿产资源配置给采矿权人使用。矿区的资源储量一旦达到可以开采的程度,只要采矿权申请人提出申请,国家可以配置给申请人,办理采矿登记(见图 5)。其后,采矿权人取得采矿许可证后再完善土地使用、环境影响评价、水土保持、土地复垦、安全生产等其他方面的工作后才能开采,减少顺风搭车现象,切实解决办证时间长、环节多、办证难的问题。
通过修改《矿产资源法》及其配套法规,解决审批权限高度集中的现象,国土资源部主要负责制定规范性文件、编制全国矿产资源规划、指导全国矿产资源开发利用方向、控制特定开采矿种的总量、以及颁发关系到国计民生的大型矿山的的采矿许可证。省级国土资源行政主管部门负责落实国土资源部的政策并与本地区实际情况结合制定细化政策和分解指标、监督指导市和县级国土资源部门具体落实、颁发金属矿产大型矿山的采矿许可证。市和县级国土资源部门主要负责颁发采矿许可证和监管职责。广东省在将非国家授权的非金 属矿种的采矿权审批权下放给地级以上市的基础上,进一步下放审批权限,将地热、矿泉水等矿种的采矿权的审批发证权限下放到地级以上市国土资源行政主管部门,相应地,地级以上市也要参照省厅的做法将非金属矿种中型矿山的发证权限下放到县,真正做到审批权下放,发证重心下移。
……

结论

完善矿政管理机构,首先要从国家可持续发展的角度来看待,从矿产资源的极端重要性但现有矿政管理体制还不能适应广东省的经济社会的发展的角度来看待,充分认识完善矿政管理机构的重要性。其次要改善矿政管理机构,省国土资源厅应成立矿产资源储量处,加强矿产资源储量管理和矿产资源开发利用的监管;同时将矿产资源规划管理职能从矿管处转移到规划处,做到规划和开发利用的分来,避免矿管处既作裁判员又作运动员;将地质勘查处的探矿权审批发证职能与矿管处采矿权审批发证职能合并成立开发处,撤销矿管处。对于地级以上市国土资源行政主管部门至少成立两个科室,矿产资源丰富的市可以参照省国土资源厅成立相应的科室;县级至少成立一个独立的矿产资源管理股,矿产资源丰富的县可以成立两个股。再次,要配备相应的办公设备和动态巡查设备,切实做到事由机构管、有人管、有能力管。
加强对矿政管理人才队伍建设的领导。建立矿政管理人才队伍建设目标责任制,将其列为领导班子和主要领导的重要考核内容。党政一把手要把抓“第一资源”工作列入重要议事日程,并作为任期内的重要职责。建立健全领导干部联系优秀矿政管理人才制度,党政主要领导要带头联系优秀矿政管理人才,经常了解,热情关心,倾听他们的意见和建议,尽力为他们排忧解难。建立多渠道的矿政管理人才晋升机制,创造良好的晋升环境,积极营造矿政管理人才队伍建设的舆论环境和条件。

参考文献(略)

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