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政治论文:政治惠农政策执行类型研究

添加时间:2018-02-03 19:13:57   浏览:次   作者: www.dxlwwang.com
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导 论

 
长期以来,国家与农民的关系问题是政治学的一个重要命题。本文以晋南地区 S村的惠农政策实践类型为研究主旨,将农村最低生活保障制度、种粮农民直接补贴以及农户小额信用贷款作为惠农政策的主要考察内容,为我国惠农政策的乡村执行情况提供翔实个案分析的同时,也通过政策的乡村实践形态为进一步观察和理解国家与农民之间的关系提供一个分析路径。
 
一、研究目的和意义
作为一个传统的农业大国,我国拥有农业人口 9 亿多,占全国人口总数的 70%以上。在这样一个农民占主体地位的国度里,农业是粮食安全的基础,是保证国民经济稳定、健康、可持续发展的关键所在。党和政府始终关注农村,关心农民,支持农业,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。①从 2004 年到 2016 年,党中央连续每年都会出台助推“三农”发展的中央一号文件,以及给予农业、农村和农民政策倾斜和优惠的其他单项政策,以此构成惠农政策的庞大体系。这些政策不仅调整了农业结构,提高了粮食生产能力,而且促进了农民持续增收,改善了农民的居住环境,为农村经济社会发展培育出新动能。但与此同时也凸显出一些问题:农民收入增长水平不高,农村基础设施不健全,城乡一体化进程缓慢,农村各项公共事业的发展明显滞后于城市。可见,制定切实可行的支农惠农政策方针只是强农富农的基础,要想真正化解“三农”问题,关键还在于政策的有效执行。而政策执行又是一个复杂的动态系统,由诸多环节和要素构成,各个环节和要素相互联系、相互制约、相互影响。在惠农政策执行过程中,任何一个环节、要素不合理或不协调都会对政策执行系统整体功能的发挥产生直接影响,进而导致惠农政策无法及时执行或被歪曲执行,甚至完全背离政策制定的初衷。因此,国家惠农政策是否真正层层落实到农村,决定了“三农”问题解决的成败,关系着“农业增产、农民增收、农村富裕”的美好理想能否照进农村的客观现实中去,也考验着政策执行环节的实现效果,是关系到农村经济社会稳定、繁荣、可持续发展的大问题。特别是十八大以来在反腐倡廉的大背景下,对我国惠农政策在基层执行情况进行深入调查研究,重点挖掘惠农政策的乡村实践类型,以自下而上的政策反馈为将来的政策制定与政策执行提供现实参照,揭示在乡村社会中惠农政策执行偏差产生的原因,最终使实际的政策输出达到政策预期的效果,从而为国家出台、调整及有效落实惠农政策提供实践参考。同时,通过对惠农政策执行类型的研究,也可以为进一步丰富和说明国家与农民关系提供研究视角。
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二、国内外研究现状
公共政策执行研究在国外起步相对较早。20 世纪 70 年代,以普雷斯曼和维尔达夫斯基的著作《执行:华盛顿所寄予的厚望如何在奥克兰破灭》为标志,西方国家掀起了声势浩大的“执行研究运动”,在公共政策研究领域取得了丰硕的研究成果。国外学者将其划分为三个发展时期:第一代政策执行研究的主要代表人物是普雷斯曼、维尔达夫斯基、德茨克和巴达克。1973 年普雷斯曼和维尔达夫斯基在《执行联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书中采用个案研究法,对执行偏差进行分析,认为政策制定并非必然产生政策执行,多数政策落空现象是由于公共政策执行不力造成的。①打破了长期以来被广泛认可的公共政策可以自动实现的观念。斯蒂芬奥索夫斯基运用历史分析法,简述并评价了苏联过去各个历史时期的农业政策,指出了当时农业政策存在的问题,并分析了改革前景。②第一代研究运用个案研究法,通过自上而下的研究路径,指出政策执行往往会不同程度地偏离政策目标设定,分析论证了政策执行过程所具有的动态性和复杂性特征,将政策执行的失败归因于政策机构的不服从,具有开拓性意义。但是这一时期的研究成果以个案分析为主,缺少普遍适用性的理论框架对政策执行过程进行宏观概括,不能对政策执行结果进行预测判断,对其他政策领域不具有广泛适用性;另外,自上而下的研究路径偏重于对中央政府政策目标与政策方案的研究,而弱化了对基层官员适应性措施的关注。
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第一章 机械执行——农村最低生活保障农村最低生活保障
 
制度是我国政府针对家庭人均年收入低于当地最低生活标准的农村困难人口提出来的旨在通过差额经济救助的途径,保障其最低生活水平,进而有效改善农村贫困状况的“兜底”社会救助制度。新中国成立以后,党和国家高度关注农村贫困家庭的生产和生活,先后出台了一系列保障农村贫困人口基本生活水平的政策措施。国务院于 2007 年印发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》标志着农村低保制度作为一项惠农政策正式在我国确立。①S 村也随之开始建立农村最低生活保障制度。近年来,《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》、《S 县人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》及《S乡人民政府关于做好农村低保 2016 年申报及 2015 年度复核工作的通知》等政府文件中对农村低保的对象范围、审批程序及动态审核机制做了详细规定,为 S 村低保政策的贯彻执行指明了方向。政府出台的一系列政策意在保障农村低收入群体的利益诉求,但是正如美国行为学派大师查尔斯 奥 琼斯认为的那样,将政府出台的政策付诸于各项活动之中即为政策执行,这其中最为重要的是解释、组织和实施。②艾利斯也强调,在实现政策目标的过程中方案的作用只占 10%而其余的 90%取决于有效的执行。③从两位学者对政策过程的认识中可见政策执行在实现政策目标过程中发挥的重要作用。本章以 S村的农村最低生活保障(以下简称“农村低保”)政策执行为例,系统梳理该村低保政策执行状况的发展演变,把政策执行者的村干部和村民作为研究主体,考察村干部是如何输入低保政策,政策受众——村民对低保的执行情况作何评价,在此基础上深入挖掘影响低保政策执行的内在逻辑。
 
1.1 评选机制:“不出事”行政逻辑与应保尽保原则背离
以党的十八大的召开为分界点,S 村低保对象的产生可以分为两个发展阶段。十八大之前,乡里根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《S县农村居民最低生活保障实施办法》及其他一系列文件为基本准则,以召开会议的方式告知村干部上报低保户,并没有给村里下发具体操作文件。低保户的产生很大程度上取决于村干部的主观判断,由村干部自主权衡,随意性比较大。低保户分为两种类型,一是村干部根据村民的家庭情况和生活状况,选择上报的贫困户;二是通过民政局的熟人关系可以获得低保户指标的非贫困户。家庭生活水平达到农村最低生活保障标准线以上,但是亲戚在县城里各单位就职,可以在民政局“申请”到指标,村干部“迫于无奈”①也只能给这类申请人盖章,因此存在“关系保”和“人情保”。十八大之后,反腐力度加大,加上近年来科技进步日新月异,不仅推动着社会生产力的蓬勃发展,同时也深刻影响着村民的生活方式。报刊、广播、电视、网络等大众传播方式的普及,为村民打开了一扇扇“开眼看世界”的亮窗,使得村民获取政策信息的渠道日渐多样化。过去,S 村的村民获取信息较为滞后,现在村民们足不出户就可以在电视、网络上了解与自己息息相关的政策信息,社交平台拓宽了农民的知情权和话语权,村民可以进行广泛的政策扩散和充分的政策交流。村民反映“现在低保户选出来会公示几天,以前有瞎搞的,现在不敢了,低保户都是实在困难的。”②现在低保对象的申请、审核、评议、审批、公示等一系列环节都受到普通村民的监督。村民通过公共舆论参与村庄公共事务,监督政策执行过程,村干部的决策执行也受制于舆论压力而不得不原原本本按照政策要求执行,由此也扼杀了在民政局“要指标”的不正之风。
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1.2 审核程序:“走形式”行为逻辑与公平公正存在张力
低保户的产生主要经过申请、调查、评议、公示、上报几个阶段。在调查阶段,村干部成立审核小组与乡镇干部通力合作,逐一入户察看并审核所有低保申请对象所递交的申请和各项声明材料与实际情况是否吻合。包括申请人的户籍状况、居住环境、家庭成员收入状况、生活消费水平、转移性收入等,登记整理后按其申请前12 个月内的家庭收入总和计算家庭人均年收入,审查其全部可支配收入和家庭财产核算结果是否符合家庭人均年收入低于 S 县最低生活保障标准——2680 元的标准。入户调查结束后,乡镇人民政府组织村两委成员和至少占评议总人数三分之二的村民召开评议大会,根据入户调查结果讨论评议申请人声明的家庭收入和财产状况是否客观、真实。采取民主评议人员人人发言讲明同意或不同意某申请人(户)享受低保待遇理由的方式进行,本着客观、公正的原则,由会议记录人员记录在案。评议结束后,组织会议的乡镇干部和所有评议人员,都要签字确认。对民主评议争议较大的低保申请,乡镇人民政府要重新组织家庭经济状况调查核实,并提出审核意见。乡镇人民政府评审小组根据家庭经济状况、入户调查、民主评议等情况,对被调查家庭是否享受低保及其享受低保待遇的类别提出评审意见,并及时在村民委员会设置的公开栏公示入户调查、群众评议和审核结果。公示期为 7 天。公示无异议的,乡镇人民政府将申请材料、家庭经济状况调查结果、民主评议情况等相关材料报送县民政部门。低保金实行按月发放,具体由县民政部门、县财政部门与代发金融机构共同组织实施。
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第三章 架空执行——农户小额信用贷款.............25
3.1 政策设计偏离农户实际贷款需求 .... 25
3.1.1 申请程序与农户发展需求不一致 ........ 25
3.1.2 贷款额度与农业产业发展不协调 ........ 26
3.2 农户贷款用途未能实现政策预期 .... 27
3.2.1 政策目标下贷款用途呈多样化 ............ 27
3.2.2 政策实践中农户贷款用途单一 ............ 27
3.3 架空执行的原因分析 ............. 28
第四章 三种惠农政策执行类型比较分析.............30
4.1 制度设计比较 .............. 30
4.1.1 政策目标设定 ....... 30
4.1.2 政策适用范围 ....... 31
4.2 实践形态比较 .............. 31
4.2.1 政策目标实现 ....... 31
4.2.2 政策内容落实 ....... 32
4.3 偏差原因比较 .............. 32
 
第四章 三种惠农政策执行类型比较分析
 
本章将从制度设计、实践形态及偏差原因方面对上述三种惠农政策执行类型进行系统地比较分析。首先从政策目标设定和适用范围角度分析三种惠农政策的制度设计;其次从政策目标实现和内容落实方面分析归纳三种政策在S村实践中的特点;最后从政策方案本身、政策执行主体和客体三个方面阐释三种惠农政策执行发生偏差的原因。
 
4.1 制度设计比较
影响政策执行有效性的基础性因素是政策的制度设计,不同的制度设计为其政策执行服务并最终影响政策执行。三种惠农政策在制度设计上的区别和联系主要表现为政策的目标设定和适用范围方面。农村低保、种粮直补和农户小额信贷三项惠农政策在提高农民收入、调整农业结构及促进农村经济发展方面都发挥着举足轻重的作用,但是因政策目标和成效的差异性,不能简单将这三项惠农政策同质化。从农民生活保障、农业经济发展、公共服务、基础设施、组织建设五个层面对惠农政策进行分类①,农村低保属于农民生活保障类政策,种粮直补和农户小额信贷是农村经济发展类政策。政策类别的不同决定了政策目标的差异性。农村低保是为无法达到最低生活标准的农村困难人群提供救助的社会保障制度,通过政策扶持减轻困难人口的生存成本和生活压力,保障农村困难人口的基本生活,逐步实现贫困人口脱贫致富,完善农村社会保障体系。其政策目标着眼于解决民生问题,属于社会政策。种粮直补和农户小额信贷旨在拉动农村经济增长,属于经济政策。同时三种惠农政策各自又有所偏重,种粮直补的政策目标是提高农民种粮积极性,促进粮食增产和农民增收,保障粮食安全的政策。农户小额信贷的政策目标是为缺少抵押物和担保人但诚信度较高的中低收入农户的农业生产及小额的生活消费提供资金支持,解决农户贷款难问题,更好地发挥农村信用社对农户和农业生产的信贷支持作用。
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结论
 
惠农政策的多种实践形态和多种现场存在方式,还有以下几点值得探讨:其一,惠农政策的乡村类型,凸显了“农民的视角”,可以作为透视农民政治参与的有效路径,从另一方面来看,也有利于吸取农民对政策调适和政策创新的贡献,建立国家—惠农政策—农民的有效互动机制。政策的制定可以考虑自下而上的政策路径,汲取基层民众和实践一线的智慧,充分考虑农民的需求和现实,在此基础上制定切实可行的公共政策,加强政策制定的针对性和有效性;还要根据政策执行情况为政策的修正和完善提供自下而上的反馈渠道,在实践中不断完善政策。只有制定并执行农民需求的政策才有助于改善国家与农民关系,才能获得农民充分的支持。其二,在分析惠农政策执行类型及形成原因的基础上,有必要对惠农政策有效执行的路径依赖作进一步的研究。首先,政策执行者应通过相关政策培训学习提高组织执行力,增强群众意识、责任意识和服务意识。在政策具体执行过程中,通过村务公开栏、黑板、广播、电视、网络等多种方式大力宣传惠农政策,深入到群众中去了解民情、倾听民声,及时反馈农民的意见、建议和需求,确保农民拥有对政策的正确认知,引导农民积极参与惠农政策;并结合村庄实际和农民个体化差异,因地因人制宜、灵活变通。其次,完善对政策执行者的责任追究机制,对于在惠农政策执行过程中不当作为、不作为及乱作为的乡村干部实施责任追惩,形成对乡村干部的刚性约束,强化责任意识,规范政策执行行为,为惠农政策有效贯彻落实提供制度保障。最后,发挥好村民代表大会、村务监督委员会及乡镇人民代表大会对惠农政策贯彻执行的监督作用,鼓励农民通过合法合理的方式参与政策执行监督。同时,政府部门自身也要加强行政监督和司法监督,形成全方位、多层次的监督保障体系,规范惠农政策执行程序,真正把国家惠农政策的“杨柳风”吹度乡村的“玉门关”。
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参考文献(略)

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