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我国集体建设使用土地流转法律政策概述

添加时间:2014-05-05 14:43:14   浏览:次   作者:www.dxlwwang.com
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第一章    导论


1.1  研究背景和意义
土地资源是一项十分重要的自然资源,不仅是我国 13 亿人口生存保障,同时也是重要的经济发展推动力并具有巨大社会功能。土地资源的有效分配是我国建设中国特色社会主义的重要保障。土地资源充分利用以及土地制度的有效运行是我国经济发展的根源。目前,我国正处于农村工业化和城镇化的发展时期,对市场中基本生产要素的土地的需求越来越大,尤其是对建设用地的需求量依然处于巨大的增长阶段。在巨大的需求面前,建设用地的供给受到自然条件和我国目前政策的制约。我国的建设用地取得方式从建国初期的划拨到改革开放以后,在全国范围内打开以及土地市场,都是以政府作为主导的。为保证我国人口的生存问题和 18 亿亩耕地可供耕种,政府实施了多项举措限制土地用途转变,这就使得我国建设用地供给量不足。我国现行法律规定,我国农地或其他用地转化为建设用地必须经过国家征为国有才可以转换土地用途,并且严格限制建设用地的流转。这一系列政策加大了部分迫切希望流转土地的农民与地方政府的矛盾;另一方面由于建设用地征用后基本都是为了城市发展服务,这就会导致城乡发展对立,激化城乡矛盾,对于我国城镇化发展和构建和谐社会极为不利。据测算,2020 年我国要达到城镇化率 60%、工业化率 70%的目标,需要增加 1.5 亿亩建设用地。而在 18 亿亩耕地红线下,未来实际可以增加的建设用地不足 3000 万亩。1.2 亿亩建设用地缺口已成为我国经济发展最严重的资源约束。数字显示,全国城乡建设用地总量为 3.41 亿亩,但城镇建成区 5700 万亩,承载着 5. 7 亿人,而农村建设用地2.84 亿亩,只承载着 7.4 亿人,全部建设用地中不足 17%的城市建设用地却承载着全国多于 43%的人口,农村建设用地是城市建设用地的 5 倍,农村人均占用建设用地是城市人口的 3.8 倍。
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1.2  国内外研究综述


1.2.1国外研究综述
集体建设用地是我国在特定情况下产生的一项制度。在土地私有制国家基本上不涉及集体建设用地,土地私有国家产权明晰,也不会产生我国集体建设用地主体虚位的问题。与我国集体建设用地市场化的限制不同,土地私有制国家的土地市场化也相对我国自由的多,因此国外可以借鉴的研究不多。Richard EMuth(1961)运用经济学原理,建立了城市边缘区农地城市流转模型,是最早提出农地流转模型的经济学家。Binswanger(1993)认为土地使用权流转可以提高土地利用率。Besley(1995)认为农用地流转的基本经济原理是资源的配置效应和交易的收益效应[4]。Gamaut(1996)从经济学角度分析土地市场,自由土地交易市场失灵,政府要干预市场,以弥补市场缺陷。Hiroshi Mori(1998)构建了一个农用地非农化理论分析模型,利用边际成本分析不同用途土地之间的转换,并利用此模型对英国、日本和荷兰的城乡交错区土地城市流转进行了实证研究。John(1999)通过对印度村庄的调查,限制土地交易影响耕种抉择、土地投资以及农业贷款。K.C.Tan 等(2002)认为集体建设用地流转有助于推进农民的社会、文化以及经济环境的改良。Randal1G.H。Randall G.Holcomb 认为,能够使政府更有效地规划其基础设施的发展,并且允许私有土地在市场力量引导下发展,才是有效的土地利用政策。Erik Lichtenberg(2004)认为,土地产权制度的不健全,一定程度上影响了土地资源的充分利用[10]。KIaus Deiningre(2006)认为土地流转的市场机制比行政机制更利于提高土地利用的效率。Tasso Adamop oulos(2008)研究表明土地所有权高度集中不利于土地流转。毕宝德(2001)认为西方土地市场运行大体可以分为两类,以土地私有制为基础的完全市场模式和以土地国家所有制为基础的市场竞争模式,土地进出市场是自由的。
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第二章 集体建设用地流转概述及历史沿革


2.1 集体建设用地流转概述
虽然我国现行法律没有对集体建设用地的内涵进行具体的规定,但是对集体建设用地有具体操作性的规定。04 年新修订的《土地管理法》第十一条、四十三条以及五十九条分别规定“农民集体所有的土地依法用于非农建设的,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必修依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)存公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”,“乡镇企业、乡(镇)公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划”。 乡镇企业用地包括乡镇所办企业、村办企业、村民小组所办企业所使用的本乡镇、本村、本村民小组所有的土地,村民个人所办企业使用其所在的农民集体的土地,还包括集体组织使用本集体土地与其他个人、组织以及企业以土地入股、联营方式组办的企业等。在国家政策鼓励乡镇兴办企业推进农村城镇化和工业化的进程中,很多地方里利用集体所有土地兴建乡镇企业,使得大量土地转化为集体建设土地。
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2.2 集体建设用地流转历史沿革
集体建设用地是从建国后的人民公社时期逐渐萌芽起来的,随后经过改革开放和我国相关法律规定变化逐渐产生和发展的。半个世纪来,集体建设用地逐渐走向独立并开始在我国的土地市场占有一席之地。厘清集体建设用地的历史变迁有助于进一步研究集体建设用地的其他相关问题。1949 年建国后,我国就开始在全国范围内进行土地改革。当时的土地改革主要是赋予农民土地所有权,重新分配土地。这种政策在社会主义改造开始后进行了变化。1953年开始我国进行了社会主义改造,主要针对农业,手工业和资本主义工商业。对农业的改造就是建立初级合作社,初级合作社中土地仍然是农民的私有财产,但是合作社中已存在共有财产。紧接着又从初级合作社向高级合作社发展,1956 年高级合作社开始大规模发展逐步取代初级合作社,高级合作社建立后土地已经不再是农民的私有财产而变成了合作社共同所有的财产,由此产生了集体土地。高级合作社建立后,开始利用合作社所有土地建立部分合作社企业,并开始进行学校、卫生所、道路、桥梁等合作社基础设施和公益设施的建设。此时对这些集体土地的使用并没有独立起来,合作社成员依然将这些企业和设施建立起来后的使用者看作是合作社整体。此时集体建设用地实际上已经开始产生,但是由于其主要操作者仍然为合作社整体,使用者也没有产生排斥其他权利的效果,因此没有产生独立的集体建设用地使用权。随着宅基地,合作社企业以及公共设施和公益设施的建设不断扩大,这些不同使用目的的建筑逐渐区别开来,也因其使用目的的不同开始有了一定的独立权利。
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第三章 集体建设用地流转问题及法律制度原因........16
3.1 集体建设用地流转现状..... 16
3.1.1 集体建设用地现行法律规制 ......... 16
3.1.2 集体建设用地目前的流转特点 ..... 16
3.1.3 现行集体建设用地流转探索评析 ....... 18
3.2 集体建设用地流转的主要问题..... 19
3.2.1 流转秩序混乱,政府土地管控失调 ......... 19
3.2.2 建设用地无序流转扰乱了我国耕地保护 ....... 20
3.2.3 利益分配矛盾纠纷不断,干群矛盾复杂 ....... 20
3.3 法律制度原因......... 20
第四章 集体建设用地流转的制度完善......24
4.1 集体建设用地流转应遵循的基本原则..... 24
4.2 集体建设用地流转法律制度构建....... 25
4.3 集体建设用地流转的基本法律程序设计....... 29
第五章 健全集体建设用地流转制度支撑........31
5.1 改革土地征收征用制度...... 31
5.2 明确土地产权改革土地登记制度........ 31
5.3 完善土地规划程序........ 31
5.4 完善土地价格管理机制...... 32
5.5 建立农村社会保障体系...... 32
5.6 限制集体建设用地使用用途...... 33


第五章 健全集体建设用地流转制度支撑


5.1 改革土地征收征用制度
改革土地征收征用制度,拓宽土地一级市场流转主体。在《土地管理法》中对于公共利益应采取列举为主灵活处理为辅的方法,对公共利益的内涵和外延进行限定,缩小公共利益范围,并制定确立公共利益的基本原则,将其作为宏观指导,防止相关方滥用公共利益之名。另外对于公共利益的判定要规定适当程序,必要时有地方人大召开会议进行。同时在土地规划时应缩小征地范围,而且国务院和省级政府在批复中也要综合考虑,严格限制土地征收范围。参与权是征地过程中集体和农民最基本的程序性权利之一[85],应该让农民集体参与到征地的决策和利益分配中,加大对征地农民的补偿。在征地制度的严格规范的同时开放对集体建设用地使用权流转的限制,为集体建设用地使用权流转创造制度上的契机。
…………


结论


本文以集体建设用地为主要研究对象,先后讨论了关于集体建设用地的国内外现状,理清集体建设用地和集体建设用地流转的具体内涵,梳理建国以来我国集体建设用地的形成历程及现阶段各地方试点,提出集体建设用地所面临的主要问题和形成原因。指出完善我国集体建设用地流转的法律制度既要从集体建设用地本身入手也需要其他配套制度的支撑。在我国的用地矛盾不断激化的背景下,集体建设用地进入建设用地市场流转已成为一种趋势,但是由于集体建设用地特殊的所有者,在流转过程中法律应给予比国有建设用地更多的关注。集体建设用的流转条件和程序要更为严格,并且集体建设用地流转后的收益分配成为流转是否成功的关键。集体组织的每个具体成员要实实在在的得到流转的收益实惠需要法律予以保障。我们相信随着土地制度的不断改革和完善,相关配套体系的建立健全,集体建设用地流转指日可待,农民从中获得更多利益的日子不远了!
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参考文献(略)

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