mpa论文：成都市农委推行“智慧农安”案例研究

 

第一章 绪论

 

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

在新的时代背景下，我国经济社会发展进入新阶段，农产品质量安全工作面临着新的形势和新的任务。粮食是人们生存的根本，因而农产品安全尤为重要。伴随技术水准与人们生活水准的持续提升，个体基本的生活需求得到实现，对农产品数量的追求逐步转变为对农产品质量和安全的更高要求。保证民众吃得安心，是民生领域的基础与核心。个体在农产品质量安全方面的认可水平，最为直观的作用于民众的安全意识、生活品质与幸福感受，关系着国家的稳定和社会的发展，全面提高农产品质量安全水平已然成为一项宏观战略性工作。加强对农产品的质量安全监管，是全面建成小康社会的最基本需要。为进一步提高农产品质量安全，为中国老百姓“舌尖上的安全”护航，国家高度重视“从田地到餐桌”完整的监督管理。但是，尽管这些年来我国在农产品质量安全方面已经有了较大改善，整体趋向良好，然而依旧具有较大的风险，部分区域、领域与种类中依旧具有较为严重的问题，主要体现在：一是财政支持不够，配套支撑和实际执法需求有差距；二是标准化建设不均衡，部分标准在实际的农业生产中难以执行；三是市场准入门槛低，农产品认证量与生产量不成比例；四是基层技术队伍保障不够，专业人才短缺检测能力有待提升；五是消费者农产品质量安全的意识不强，缺乏辨别有毒有害农产品知识，造成参与积极性较低。因此，我国农产品质量安全监管不管是在发展速度还是规模上都与当下的社会发展、时代变化和人民群众对提升生活品质的强烈愿望之间依然有很大的差距。不断强化我国农产品质量安全，推进农产品质量安全监管的创新与改革已经成为当下我国新形势下一项紧迫的任务。当前我国对农产品质量安全监管的研究大多还停留在理论层面上，多从国外先进的农产品质量安全监管经验等理论方向着手研究。虽然农产品质量安全的发展离不开丰富的理论做铺垫，但在现实中去实践、讨论、研究、证明才是根本途径。虽然对案例的分析和探究，从数量、时间和地域差异上并不能完全有效的推动整个国家农产品质量安全监管工作的迅猛发展，但为了能让农产品质量安全监督管理发展更加有秩序，更加及时、更加科学健康，呈现出农产品质量安全监管模式在今后的发展方向，避免走弯路，加强对农产品质量安全监管模式创新改革的研究非常必要。对成绩突出的农产品质量安全监管模式进行总结、提炼成功经验，对其中凸显的问题进行分析和探索，从中提炼出创新的经验与教训，用科学的视角对其进行分析并提出相关的对策，无疑从长远角度加强我国农产品质量安全监管能力有着非常现实的意义。因此，本文将取得了良好监管效果的成都市农委推行的“智慧农安”①案例进行分析研究。成都市农委通过推行“智慧农安”，提高农产品质量安全监管水平，坚持改进理念、完善制度、多样化方式，通过产管结合、共建共治，重视农产品安全管理的各个环节。同时，成都市积极调动社会各界的力量，在多方面之间进行合理的协调，从而确保政府部门可以有效的开展监管操作，并确保企业可以对自身的责任进行有效的承担，大力推动农业绿色转型，不断提高自身对农产品质量的管理水平。但金无赤金，推行过程中依然存在不完善和有可以改进的地方。本文希望通过成都市农委推行“智慧农安”的案例作为研究对象，对农产品质量安全监管模式的改革创新以及其中还存在的问题进行系统、深入的探析和研究，并在此基础上，为完善成都市在农产品质量安全管理中存在的一些不足之处，提出了自己的意见和建议，希望为我国农产品质量安全提升提供有用借鉴。

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1.2 国内外研究综述

经过在中国知识资源总库（CNKI）输入关键字“农产品质量安全监管”和“农产品质量安全监督管理”查找 2012 年到 2016 年间国内外对农产品质量安全管理进行了研究的期刊论文、重要会议论文、优秀硕博论文等，共有 1524 篇，具体情况如表 1-1 和图 1-1 所示。查找结果反映，国内外无论是学者还是社会，都对农产品质量安全监管的研究给予了强烈关注，形成了丰富的理论和意见。尤其近几年开始，论文的的数量呈现了明显增长的趋势，说明随着经济的持续发展，人们对于农产品质量安全的要求逐渐提高。下面笔者对国内外农产品质量安全监管研究的现状作简要陈述。学者 Henson 和 Caswell 通过研究发现：在农产品管制中，政府发挥着关键的作用。其作用主要体现在对涉及的多个方面进行充分和合理的协调，从而确保不同利益主体的意见可以得到显著的降低。从本质的角度讲，政府所制定的关于农产品监管的一系列政策，所代表的就是不同利益主体的要求。也有研究人员提出了不同的意见，他们认为政府可以看作公众利益的代理者。具体来讲，如果市场机制无法发挥作用，此时政府就应该通过一定的手段来补偿市场的外部性。从这个角度讲，作为公共物品的食品安全也应该隶属于政府管理的范畴。此外，关于政府管制问题，学者 Holleran 等（1999）通过研究证明：在市场机制的介入之下，强化政府推进食品安全管理工作的效果因素主要就是信息制度，科学合理的信息制度可以有效的保证相关政策发挥效果[1]。同时，Grossman 和 Stiglitz 也围绕这一问题展开了研究，他们通过研究发现：就农产品市场而言，信息是非常关键的。要想确保农产品质量处于安全状态，首先需要做的工作就是构建合理的市场信誉机制。学者 Klein 等人以上述研究为主要依据，对其进行了深入研究，并建立了质量保证和价格模型。研究结果表明：如果政府不参与食品安全管理工作，那么可以确保农产品质量处于安全状态的条件只有一个，那就是当农产品的质量相对较高时，那么农产品供给人员也就可以得到相对较多的经济利润；当农产品的质量相对较低时，那么农产品供给人员也就可以得到相对较少的经济利润。总的说来，没有了政府的约束，仅仅依靠消费者的偏好和信息对称无法为农产品提供质量安全方面的有效保证。因此，政府在农产品质量安全问题上发挥着重要作用。作为监管者，政府应该通过一定的手段使得农产品市场的价格处于透明状态。

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第二章 成都市农委推行“智慧农安”的案例描述

 

2.1 推行“智慧农安”的研究背景

2.1.1 历史沿革

1965 年 8 月 17 日《食品卫生管理条例（试行）》正式出台且开始实施，《条例》没有明确食品及食品安全的定义和如何辨别，而是将管理的关注点放在整治食品生产环境以及食品生产过程中的卫生问题上来。1979 年 8 月 28 日《食品卫生管理条例》出台实施，该条例将食品、食品原料的定义以法规条例形式明确下来，这是国内第一次。其中食品原料的概念就是农产品概念的早期形态。上世纪 90 年代，随着人民生活水平不断提高，整个社会小康程度逐渐加深，食品问题不再是数量供应，而是转向了质量安全方面。1995 年 10 月，中国人大第十六次会议通过《食品卫生法》，标志着食品安全管理进入法制时代，食品安全管理从过去企业行政主管部门负责制、卫生部门主要承担监督职能的管理流程转变为由卫生行政部门统一监管的基本管理方式。但对食品安全问题的管理重点依然停留在食品卫生层面，农产品质量安全和安全质量管理问题未得以凸显。2003 年国务院进行行政管理体制改革，出台的改革方案中第一次明确了食品安全管理体制建设，同时国家药品监督管理局重新调整改组为国家食品药品监督管理局，传统的食品安全管理体系得到了进一步优化调整，更加强调食品安全的重要价值。2004 年 9 月 1 日《关于进一步加强食品安全工作的决定》出台，明确对食品安全进行全面的监督管理由食品药品监管部门负责，并承担协调各部门管理食品安全职能，和依法查处重大食品安全事故的权限。《决定》中还提出农业部门、质检部门和工商部门分别对食用农产品生产环节、食品加工环节以及流通环节负责，承担相应的监督检查职能。其中卫生部门对餐饮业和食堂等消费环节由进行管理。由此我国形成了以多部门分段式管理架构为主的农产品质量安全监管体制。2005 年 4 月商务部等多部门联合发文，再次明确了农产品的概念以及覆盖面，同时出台了详尽的解释。

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2.2 推行“智慧农安”的样本选取

成都市地处成都平原，位于四川盆地低洼地带，其面积大致为 2.57 万平方公里，是全省面积的 5.3%，而海拔介于 400 米到 700 米。西北有邛崃山脉与川西高原接壤，东南与龙泉山脉和四川盆地紫色丘陵区连接，以平原为主兼有山地和丘陵。从气候的角度讲，成都市属于亚热带季风气候，其最大特点就是东暖西凉，热量呈现垂直变化的现象。成都四季分明，一年中冬暖、春早、无霜的日子超过300 天，四季均有利于作物生长的环境；降水充沛，云雾缭绕、日照稀有、夏秋雨水充沛，年降水量达到达到 1124.6mm，同时降水的年际波动小。年平均气温大致是 16℃，气温低于 0°C 的情况不常发生；平均年日照数达到 1000 到 1410 小时。成都土地低平，土质良好，热量充足，光、热、水分布聚集，拥有良好的气候资源和环境条件，各种资源布局合理，独特的气候为成都市发展农业带来了先天有利的条件，适于农作物生长[41]。从古至今成都作为我国重要的粮食产地，也是四川省的著名粮食产区，素有天府之国美誉，粮食作物的耕种面积超过全部耕地的80%，农作物种植集中在水稻上，然后有小麦、油莱、玉米还有小面积的红豆、豆类等多种作物。岷江流经的各个区域，包括金堂。以都江堰为起源的为起始渠系灌溉网遍布成都的大部分耕地，拥有优越的灌溉条件，这些都是保证土地旱涝保收高产、稳产的基本前提，给全市的农业进步带来了得天独厚的条件。成都还是我国重要的商品粮基地和生猪基地，农产品的生产总量和品种都名列全省前茅，其广阔的农业土地面积和特有的地理环境为农产品的茁壮发展的建立奠定了强大而优良的天然基础，农业生产水平较高。但同时，可以看出成都市的农业生产集约经营水平处于相对突出的高度，想要继续提高产量，一般应该增加投入量比重。现在成都市承受的农业生产发展的制约因素有人口密集、耕地面积减小、岷江上游阿坝州不断出现荒漠化趋势，以及发展工农业生产对环境生态产生的负面作用等。

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第三章 成都市农委推行“智慧农安”加强理念改进的分析...... 33

3.1 加强理念改进的基本情况............ 33

3.1.1 进一步加强部门的责任理念 ............ 33

3.1.2 进一步加强依法治理的理念 ............ 33

3.1.3 进一步加强大数据评估理念 ............ 33

3.2 加强理念改进存在的不足............ 34

3.3 理念改进不足的原因分析............ 35

第四章 成都市农委推行“智慧农安”落实制度完善的分析...... 38

4.1 落实制度完善的基本情况............ 38

4.3 制度完善不足的原因分析............ 41

第五章 成都市农委推行“智慧农安”重视方式多样的分析...... 43

5.1 重视方式多样的基本情况............ 43

5.2 重视方式多样存在的不足............ 44

5.3 重视方式不足的原因分析............ 46

 

第六章 成都市农委推行“智慧农安”完善不足的对策

 

6.1 推行“智慧农安”的不足汇总

6.1.1 基层监管力量不太够

尽管当前市、县、乡、村四级的农畜产品检测机构构筑成功，然而在市场流通过程里的监管依然不足，产销双方并未营造稳定的供求合作关系，农产品品质安全监督检验机构的安设、数目以及检测水平均和具体需要之间存在明显差距。市面上销售的大部分农产品均是通过抽检，收购贮藏运输企业均没有配备相关的简易自检设备，而未经过自检，农产品质量安全难以绝对保证。对于生产基地以及市场专项的基层质检机构明显不足，可以负责农产品品质综合类、农药、兽药残留类以及生态环境类的质检机构稀少，农残、兽残、有毒有害物质的快速检测技术尚满足不了需要。

 

6.1.2 生产经营过于分散化

小规模生产主体是农产品的主要生产者，一家一户、分散的小农经营，并未产生规模效益，同样不能贯彻标准化生产。小规模生产主体的技术水平相对较低，对于产品质量问题不是很关注，而且对于相关认证技术不是很了解，也就不太参与认证。在流通环节中，生产经营者数量庞大，产销脱节，信息追踪困难，出了问题找不到责任主体。小规模生产的农民施肥、用药、喂料等生产管理习惯于传统的做法，农业投入品的使用不科学，由于经营者自身意识以及利益观念的作用，农资投入品进货途径繁杂，品质良莠不齐。并且思想保守，舍不得花钱购买价格高、见效慢的生物型农药、肥料等投入品，接受新知识、新技术的意识差能力弱质量提高和质量安全控制技术的实践应用非常缓慢。

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结论

 

成都素有“天府之国”的美称，农产品资源丰富。其是全国独一无二的全面构筑国家农产品品质安全市的副省级城市，近些年，在市委、市政府的大力支持和指导下，成都市农产品质量安全监管不断强化，成都市农委对农产品质量安全监管进行了大胆的改革创新，形成了独具特色的“智慧农安”模式，全面提高了农产品质量安全水平，监管效率得到显著提升。2016 年，全国食品安全示范城市创建和农产品质量安全县创建即“双安双创”工作现场会在四川成都召开，“智慧农安”给来自全国各地的参会代表留下了深刻的印象。“智慧农安”农产品质量安全监管模式，虽然具有创新性和示范性，但在实际运用中也不是完美无瑕，任然有可以继续上升和提高的地方。本文选取成都市农委推行“智慧农安”进行农产品质量安全监管作为研究对象，将其作为案例进行分析、探索、研究，具有较强实践意义，通过对理念改进、制度完善、方式多样等多角度进行深入分析，对于全国各地区农产品质量安全监管的改进和发展均显示出突出的借鉴意义，给深入带动我国农产品质量安全管理工作的开展贡献一份力量。

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参考文献（略）